20. julio 2025

    #ReformaPenal

    REFORMAS LEGALES RECIENTES EN MATERIA DE SEGURIDAD Y JUSTICIA (DOF, 16/VII/2025)

    1. NUEVA LEY DE LA GUARDIA NACIONAL
    Fundamento: Artículo 21 CPEUM; Ley de la Guardia Nacional (DOF 16/VII/2025).


    Resumen: La Guardia Nacional se consolida como una institución militar con funciones policiales, bajo control de la SEDENA. El titular de la Guardia Nacional es un Comandante designado por el Presidente de la República, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley de la Guardia Nacional. Su superior jerárquico inmediato es el titular de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), en virtud de la adscripción operativa y administrativa establecida desde las reformas de 2022 y reafirmadas en 2025. El presupuesto de la Guardia Nacional es propuesto por el Ejecutivo Federal dentro del Ramo de la Defensa Nacional y aprobado por la Cámara de Diputados, conforme al artículo 74, fracción IV de la CPEUM y las disposiciones del Presupuesto de Egresos de la Federación.


    Claves normativas: Art. 4 y 9 de la nueva ley: incluye funciones de investigación penal, entendidas como la facultad de llevar a cabo actos tendentes al esclarecimiento de hechos probablemente constitutivos de delito, la identificación de los probables responsables, la obtención y procesamiento de pruebas, y la colaboración con el Ministerio Público en tareas como entrevistas, inspecciones, aseguramientos, análisis de inteligencia y elaboración de informes. Conforme al artículo 21 de la Constitución y al artículo 5, fracción V, de la Ley de la Guardia Nacional, estas funciones deben ejercerse bajo la conducción jurídica del Ministerio Público, respetando los derechos fundamentales y los principios del debido proceso, uso de inteligencia, vigilancia en espacio público, entendida como la facultad de observar, registrar o intervenir en actividades desarrolladas en lugares accesibles al público (calles, plazas, estaciones, etc.) con fines de prevención del delito, mantenimiento del orden o recopilación de información para tareas de inteligencia. Esta vigilancia puede incluir el uso de videocámaras, patrullajes, reconocimiento facial o análisis de patrones de comportamiento, y debe sujetarse a los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad, conforme al artículo 9, fracción IX, de la Ley de la Guardia Nacional y al artículo 16 de la CPEUM y colaboración con MP. Esta colaboración no implica una coordinación entre iguales, sino una relación de subordinación funcional. Aunque el superior jerárquico de la Guardia Nacional es el titular de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), en el ejercicio de funciones de investigación penal, sus elementos actúan bajo la conducción jurídica del Ministerio Público, quien es el único titular de la acción penal según el artículo 21 de la CPEUM. Esta subordinación funcional garantiza la unidad de la investigación y la legalidad de los actos de policía con fines probatorios.


    Impacto legal: Existe un riesgo de inconstitucionalidad por militarización de la seguridad pública, contraria a lo dispuesto por la SCJN (Tesis 1a./J. 79/2018 (10a.), sobre el carácter civil de la seguridad pública) y Corte IDH (Caso Radilla Pacheco vs. México, sentencia de 23 de noviembre de 2009, párrs. 272–274).

    2. LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE INVESTIGACIÓN E INTELIGENCIA EN SEGURIDAD PÚBLICA
    Fundamento: Artículo 21 CPEUM; Ley publicada en DOF 16/VII/2025.


    Resumen: Crea el Sistema Nacional de Inteligencia con una Plataforma Central que interconecta registros públicos y privados, diseñada para consolidar en tiempo real datos provenientes de diversas fuentes, tales como bases de datos fiscales, padrones poblacionales, registros vehiculares, información de entidades financieras y telecomunicaciones. Esta plataforma tiene como objetivo crear perfiles integrados de personas, objetos y operaciones relevantes para la seguridad pública, facilitando la toma de decisiones estratégicas y la prevención del delito. Su operación se rige por criterios de interoperabilidad tecnológica, seguridad cibernética y respeto a los derechos fundamentales, en particular la privacidad y la protección de datos personales, conforme a los artículos 3, 9 y 22 de la Ley del Sistema Nacional de Investigación e Inteligencia en Seguridad Pública.
    Claves normativas: Arts. 1, 3, 9, 22. Se establece acceso a datos biométricos (huellas dactilares, iris, geometría facial, voz y firma electrónica avanzada, conforme a la definición del artículo 2, fracción II, de la Ley del Sistema Nacional de Investigación e Inteligencia en Seguridad Pública), administrativos y de telecomunicaciones.


    Impacto legal: Potencial invasión a la privacidad y autonomía personal. Requiere estrictos controles judiciales. La Ley del Sistema Nacional de Investigación e Inteligencia en Seguridad Pública prevé controles de resguardo y conservación de los datos recabados, incluyendo: (i) almacenamiento en servidores con protocolos cifrados y en ubicaciones seguras; (ii) acceso restringido exclusivamente a personal autorizado y certificado; (iii) registros de trazabilidad y auditoría sobre cada consulta y modificación de datos; y (iv) plazos definidos para la conservación de los datos, conforme al principio de temporalidad con auditorías automatizadas y verificaciones externas de cumplimiento. Estas auditorías deben ser periódicas, independientes y orientadas a verificar que los datos almacenados sigan cumpliendo con los fines legales que justificaron su tratamiento, así como que su conservación no exceda los plazos legales establecidos. La ley prevé que los órganos internos de control y la Auditoría Superior de la Federación puedan intervenir en estos procesos de fiscalización, conforme al artículo 24 de la Ley del Sistema Nacional de Investigación e Inteligencia en Seguridad Pública supresión automática cuando se extinga el fin legal que justificó su tratamiento. Estas medidas se encuentran en los artículos 9, 22 y 24 de la citada ley. (Acción de Inconstitucionalidad 32/2012 y su acumulada 33/2012, SCJN (resolución sobre geolocalización sin orden judicial)).

    3. LEY GENERAL DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA (REFORMADA)
    Fundamento: Arts. 21, 73 fr. XXIII, 115 CPEUM; Ley reformada DOF 16/VII/2025.
    Resumen: Rediseño de competencias federales, estatales y municipales. Este rediseño implica una reconfiguración normativa en cómo se distribuyen las funciones de seguridad pública entre los tres órdenes de gobierno:

    **Encargado de investigar delitos: Conforme al artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público, a las policías y a la Guardia Nacional, en el ámbito de su competencia, las cuales actuarán bajo la conducción y mando del Ministerio Público en el ejercicio de esta función. Esta disposición fue reformada en 2024 para reconocer expresamente la participación de la Guardia Nacional como instancia facultada para investigar delitos, sin detrimento de la conducción técnica-jurídica exclusiva del Ministerio Público. La reforma respeta este principio, pero otorga mayores capacidades técnicas a cuerpos policiales para integrar información al sistema nacional, incluyendo labores de inteligencia operativa y análisis delictivo.

    • Federación: Asume un rol coordinador más fuerte, centralizando el diseño de políticas de seguridad, certificación de elementos policiales, y control de estándares nacionales.
    • Estados: Mantienen la ejecución de políticas, pero ahora sujetos a criterios nacionales obligatorios y a evaluaciones periódicas por parte de instancias federales.
    • Municipios: Su papel operativo se mantiene, pero bajo estándares y protocolos unificados. Se les impone mayor responsabilidad en la integración de información al sistema nacional y en capacitación con enfoque de derechos humanos.

    Este nuevo reparto funcional busca mejorar la interoperabilidad y eficacia del sistema, pero también tensiona el principio de autonomía municipal consagrado en el artículo 115 constitucional, y plantea desafíos importantes para el respeto al pacto federal. Introduce enfoque de derechos humanos y perspectiva de género.
    Claves normativas: Art. 5 (principios rectores), Art. 7 (participación ciudadana), Art. 48 (Sistema de Carrera Policial).
    Impacto legal: Reconfigura el federalismo en seguridad pública; refuerza la corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno y la rendición de cuentas.

    Papel de la Guardia Nacional y del Ejército: En este rediseño, la Guardia Nacional —aunque formalmente de carácter civil— opera bajo mando militar, con creciente responsabilidad operativa en zonas federales, estatales y municipales, en tareas de prevención, disuasión y patrullaje. El Ejército, a través de la SEDENA, mantiene control estructural sobre la Guardia Nacional y participa indirectamente en la planeación e inteligencia táctica. Esta dualidad funcional genera tensión con el artículo 21 constitucional que establece que la seguridad pública debe estar a cargo de instituciones civiles, y ha sido objeto de pronunciamientos por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

    4. REFORMA EN MATERIA DE DESAPARICIÓN FORZADA Y SISTEMA NACIONAL DE BÚSQUEDA
    Fundamento: Arts. 1, 14, 16, 21 CPEUM; reforma a Ley General en Materia de Desaparición Forzada y Ley General de Población.
    Resumen: Alerta Nacional de Búsqueda: Esta figura jurídica obliga a todas las autoridades a activar, de forma inmediata y coordinada, mecanismos de localización ante una denuncia, reporte o noticia de desaparición. El protocolo debe ser emitido por la Comisión Nacional de Búsqueda, con coordinación federativa y obligaciones específicas (Art. 2, fr. I Bis).

    Plataforma Única de Identidad: Es una base integrada que cruza información biométrica e identificativa de personas con registros públicos y privados, los cuales podrán ser requeridos a particulares mediante convenios de colaboración, siempre que se justifique legalmente su necesidad en el marco de investigaciones relacionadas con seguridad pública. Esta facultad se deriva del artículo 9, fracción X, de la Ley del Sistema Nacional de Investigación e Inteligencia en Seguridad Pública (2025), que permite a las autoridades acceder a bases de datos privadas con apego a los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad., utilizando la CURP como eje. Su objetivo es facilitar identificación de personas desaparecidas. Está sujeta a controles estrictos conforme a tres principios constitucionales y convencionales:

    Legalidad: La recolección, almacenamiento y tratamiento de los datos debe estar expresamente autorizada por ley, con normas claras y precisas.

    Proporcionalidad: Los datos recabados deben ser adecuados, pertinentes y no excesivos en relación con los fines de identificación y búsqueda, evitando la recopilación masiva o indiscriminada.

    Finalidad: Los datos biométricos sólo pueden ser utilizados para los fines legalmente previstos, sin desvío funcional o reutilización no consentida.

    Estos controles derivan del artículo 4 fracción I Quinquies de la ley reformada, así como del artículo 16 de la CPEUM. En el caso particular de la colaboración con particulares, el artículo 9, fracción X, de la Ley del Sistema Nacional de Investigación e Inteligencia en Seguridad Pública establece la posibilidad de requerir datos a entidades privadas mediante convenios. Esta facultad también debe ser ejercida bajo el principio de mínima intervención. Las entidades facultadas para ejercer esta atribución son las que integran el Sistema Nacional de Investigación e Inteligencia en Seguridad Pública, conforme al artículo 3 de la ley, y de manera específica:

    • La Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC), como instancia coordinadora del sistema.
    • El Ministerio Público, en el marco de investigaciones penales.
    • La Guardia Nacional, cuando actúe en funciones de apoyo técnico-operativo o de investigación.

    Dichos sujetos deben justificar la necesidad del requerimiento, establecer el fin concreto de los datos solicitados, y sujetarse a revisión judicial cuando se involucren datos sensibles o protegidos por derechos fundamentales. Es importante precisar que esta revisión judicial constituye un control ex post, es decir, se ejerce después de realizada la acción administrativa. No se trata de un auténtico control judicial previo o preventivo, por lo cual existe un margen de riesgo para los derechos fundamentales si no se articulan mecanismos de supervisión inmediata o se judicializa la obtención de datos en tiempo real., y únicamente en los casos previstos legalmente, con garantía de control judicial posterior. En caso de que, al someterse a esta revisión, se determine que el acceso a la base de datos o el tratamiento de la información fue indebido o carente de justificación legal, dicha información no podrá ser utilizada como prueba, deberá eliminarse de los registros oficiales y, de ser procedente, dará lugar a responsabilidad administrativa o penal de los servidores públicos involucrados. Cuando se trate de datos sensibles, la reparación del daño deberá incluir la notificación al titular y el cese inmediato del tratamiento. se involucren datos sensibles o protegidos por derechos fundamentales., la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados y los estándares establecidos por la Corte IDH (Caso Escher y otros vs. Brasil).

    Jurisprudencia relevante complementaria:

    • SCJN, Tesis Aislada 1a. CCLXXII/2013 (10a.): Establece que la recolección y conservación de datos personales debe sujetarse a los principios de finalidad, consentimiento y proporcionalidad.
    • Corte IDH, Caso Tristán Donoso vs. Panamá, sentencia de 27 de enero de 2009: La vigilancia estatal debe estar sujeta a control judicial efectivo y respetar el derecho a la vida privada.
    • Corte IDH, Caso Salvador Chiriboga vs. Ecuador, sentencia de 28 de mayo de 2008: La afectación a datos personales puede constituir una forma de intromisión arbitraria en la privacidad, violatoria del art. 11.2 CADH.
      Claves normativas: Art. 2 (I Bis y I Ter), Art. 4 (I Quinquies).
       Impacto legal: Mejora la eficiencia en la búsqueda, pero plantea retos de protección de datos y derechos fundamentales (Tesis 1a. CCXLII/2015 (10a.), sobre el derecho a la autodeterminación informativa y tratamiento de datos personales; Corte IDH, Caso Escher y otros vs. Brasil, sentencia de 6 de julio de 2009, sobre vigilancia estatal y privacidad).

    Argumentos jurídicos de defensa:

    1. Finalidad constitucionalmente legítima: El uso de plataformas de identidad y alertas responde al deber del Estado de garantizar la localización de personas desaparecidas, conforme al art. 21 de la CPEUM y obligaciones derivadas del art. 4 de la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas.
    2. Control legal y judicial ex post: Aunque se permite el acceso a bases privadas mediante convenios (art. 9, fracción X), este se encuentra sujeto a revisión judicial posterior, lo cual evita arbitrariedad y permite reparaciones en caso de abuso.
    3. Consentimiento institucionalizado y uso restringido: Toda transferencia de datos debe ser aprobada en los términos de la Ley General de Protección de Datos Personales y limitarse a los supuestos normativamente previstos, sin reutilización o desvío funcional.
    4. Doctrina de necesidad y proporcionalidad: Conforme al estándar de proporcionalidad (Barak), las medidas son adecuadas, necesarias y proporcionadas para el fin constitucional de protección de la vida e integridad física.

    5. REFORMA A LA LEY ANTILAVADO Y ART. 400 BIS DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL
    Fundamento: Ley Federal para la Prevención de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y CPF reformados (DOF 16/VII/2025).
    Resumen: Redefinición del "beneficiario controlador" e inclusión de desarrollos inmobiliarios como actividad vulnerable.
    Claves normativas: Art. 3 fracc. III Bis y IV Bis, y reforma al art. 400 Bis CPF.

    Cuadro comparativo: definición de Beneficiario Controlador

    Antes de la Reforma (Ley original)

    Después de la Reforma (Ley 2025)

    Persona física que obtiene beneficios en última instancia a través de una operación con actividades vulnerables.

    Persona física o grupo de personas físicas que obtienen el beneficio de goce, uso, disfrute o disposición de bienes o servicios directa o indirectamente, o ejercen control efectivo en última instancia sobre una persona moral, aunque ésta no celebre directamente actos con actividades vulnerables.

     

    Impacto legal: Se fortalecen controles antilavado, incluyendo la obligación de identificar con mayor precisión al beneficiario controlador, la obligación de conservar documentación soporte y de remitir informes específicos a la autoridad competente. Estas obligaciones están reguladas por el artículo 17 de la Ley Federal para la Prevención de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, que prevé medidas reforzadas de debida diligencia, tales como la identificación precisa del cliente y del beneficiario final, la verificación de su identidad con documentos fiables, el seguimiento constante de las operaciones para asegurar que sean consistentes con el perfil de riesgo del cliente, la revisión periódica de la información recabada, y la evaluación del origen de los fondos. Asimismo, se exige el monitoreo continuo de las operaciones a través de sistemas automatizados o manuales, con el fin de detectar patrones inusuales que puedan indicar actividades ilícitas, y mecanismos de reporte a la Unidad de Inteligencia Financiera. Sin embargo, se amplía la carga de cumplimiento, en especial para sujetos obligados que deben implementar controles internos más rigurosos, capacitar a su personal, adoptar políticas de gestión de riesgo y mantener canales seguros de reporte. Además, la supervisión administrativa se ha endurecido con mayores facultades de verificación para la UIF y sanciones más altas por incumplimiento, y riesgos por inversión de carga probatoria (Corte IDH, Caso Norín Catrimán y otros vs. Chile, párr. 209, sobre presunción de inocencia y carga de la prueba).

    CONCLUSIÓN: Estas reformas consolidan un modelo de seguridad centralizado, tecnificado y con fuerte impronta militar. Si bien buscan mejorar la eficiencia del Estado, deben acompañarse de garantías judiciales y control parlamentario para evitar abusos o regresiones en derechos humanos.

    Relación entre Guardia Nacional y Ministerio Público en investigación penal: Conforme al artículo 21 de la Constitución y la jurisprudencia aislada 1a. CCLXXII/2013 (10a.) de la SCJN, la investigación penal puede ser realizada por policías y la Guardia Nacional, pero siempre bajo la conducción y mando del Ministerio Público. Esta relación no es de coordinación horizontal entre iguales, sino de subordinación funcional: la autoridad investigadora es el MP, y los cuerpos policiales le auxilian técnicamente. Aunque el titular jerárquico de la Guardia Nacional es el Secretario de la Defensa Nacional, en tareas de investigación actúa jurídicamente subordinada al MP. Esto garantiza legalidad, control y unidad de investigación, conforme al principio acusatorio y a la doctrina establecida por la Corte.

     

    Nota crítica sobre el principio de civilidad en seguridad pública: La subordinación funcional de la Guardia Nacional al Ministerio Público en tareas de investigación penal no suprime el hecho de que su estructura, adscripción presupuestal y control jerárquico estén en manos de la SEDENA. Esta configuración plantea un serio dilema de constitucionalidad, pues el artículo 21 de la CPEUM exige que la seguridad pública sea ejercida por instituciones civiles. La prevalencia del mando militar puede derivar en una erosión de la distinción entre funciones militares y policiales, afectando los estándares del Estado democrático de derecho. La Corte Interamericana ha advertido reiteradamente que la participación de fuerzas armadas en tareas de seguridad ciudadana debe ser extraordinaria, subordinada, complementaria, fiscalizada y regulada (Corte IDH, Caso Alvarado Espinoza y otros vs. México, sentencia de 28 de noviembre de 2018, párr. 185).

     

    Cuadro comparativo

    Niveles de autonomía y conducción en investigación penal

    Institución

    ¿Investiga delitos?

    ¿Autonomía funcional?

    ¿Conducción del MP?

    ¿Jerarquía militar?

    Ministerio Público

    ✅ Sí

    ✅ Sí

    —

    ❌ No

    Guardia Nacional

    ✅ Sí

    ❌ No (subordinada)

    ✅ Sí (MP dirige actos)

    ✅ Sí (SEDENA)

    Policías locales

    ✅ Sí

    ❌ No (subordinada)

    ✅ Sí (MP dirige actos)

    ❌ No

    Ejército

    ❌ No (solo apoyo)

    ❌ No

    ❌ No

    ✅ Sí